“这是我人生中的一次重大选择。”2023年4月，张世春选择放弃体制内身份，留在江西省萍乡经济技术开发区某大型国企工作。

此前，他已经在这家国企工作了4年，但保留着事业单位编制。

2023年4月，萍乡经开区根据萍乡市委市政府通过的人事制度改革方案，宣布撤销19个自设机构，并解聘247名自聘科级干部。

被解聘人员中有相当一部分原本就是在编人员，经开区自聘的职务被解除后，他们可以选择保留编制、由经开区统筹安排新的工作岗位，也可以放弃编制到企业工作。原本就是编外人员的被解聘者，则可以参加全员竞聘上岗，也可以选择辞职。

张世春就是一位由萍乡经开区自聘的科级干部，面对改革，他有两个选择，“想保留编内身份就要回机关，想留在企业就必须放弃编制”。召开一场家庭会议后，他决定留在企业。

张世春成为自聘干部的成因并不复杂。作为中国最早设立的经开区之一，萍乡经开区经过31年发展，人口从最初的1万人增加到现在的约25万人，职能也由单一的经济开发拓展到兼顾社会管理和公共服务等，发展过程中自设管理机构、自设岗位、自聘人员，其中既有客观原因，也有以前机构编制管理不规范、用人随意性较大等主观原因。而这也是国内开发区普遍存在的现象。

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，明确中央和地方都要进行编制精简。在此基础上，多地开始清理编外人员，黑龙江省哈尔滨市、湖北省十堰市、云南省楚雄州、广东省惠州市、湖南省株洲市等地纷纷出台清理编外人员的方案。

萍乡经开区全面规范人事管理，在解聘的247名干部中，包含清退违规借用人员63人，辞退17人，另有8人放弃事业编制到企业工作。改革后全员推行“主办制管理”(一种人员管理方式，将在编人员和编外人员统一聘为各级主办)，而非简单将编外人员“扫地出门”。

“自行聘任”

生于1970年的张世春，参加工作后先当了10年教师，本来的身份就是事业编制。离开学校后，张世春进入教育局工作，1997年又调到萍乡经开区，后来当上了经开区党工委党群工作部副部长。

2019年，因工作需要，张世春被调整到经开区一家大型国资企业担任党委副书记、纪委书记，编制还保留在经开区党群工作部。

“当时像世春这样的情况还是比较多的。”党群工作部副部长喻志峰解释，即从经开区机关到企业任职，仍然保留着机关编制的这类人员，一共有七八位。国有企业都没有事业编制，但他们仍然保留着事业编制身份，属于经开区自聘的科级干部。

自聘，就是自行聘任，未经上级组织部门备案，上级组织部门并不认可。如果一个公务员或事业编人员经正常组织流程被任命为副科级干部，需要上级组织部门为其备案，但经开区根据工作需要，未经上级组织部门备案就聘为正科级，那么实际上他的级别仍然是副科级。

2022年7月28日，江西省委第四巡视组向萍乡经开区党工委反馈巡视情况，4条主要意见中第三条就是针对经开区的组织工作，“完善上下贯通、执行有力的组织体系差距较大”。巡视组提出整改意见建议，“聚焦解决好机构人事领域重点突出问题”。

喻志峰介绍，经开区人事领域比较突出的问题就是自设机构过多、自聘干部过多：经过多年发展，经开区自聘的科级干部达到247人，主要有三类：经开区在编人员、上级机关或兄弟区县调入的干部、经开区自聘的编外人员。

人事改革工作启动后，经开区组织相关领导干部对这247名自聘干部进行一对一谈话，由经开区党工委主要领导牵头。喻志峰说，一对一谈话持续了几个月，主要是阐释政策和改革的紧迫性，“耐心细致地做解聘对象的思想工作”。对于原本就在编内的自聘干部，给他们选择权，可以放弃编制选择在企业工作或保留编制在机关任职。

张世春更倾向于放弃编制留在企业任职，但他也对家人讲明了在企业任职的风险：一旦企业发展遇到困难，他的收入也会随之下降，甚至可能失业，“我们商量之后最终决定我留在企业，也是相信经开区改革后企业会发展得更好”。

“小马拉大车”

解聘247名自聘干部的同时，萍乡经开区还撤并了19个自设机构，包括区政法委、区国资委、区信访局等。喻志峰解释，“在多年经开区发展的历程中，随着不断增加的社会事务和服务人口，经开区在未取得上级同意的情况下违规自设了机构、聘任了大量干部。”

萍乡经开区成立于1992年，1995年升格为省级开发区，2010年升格为国家级经济技术开发区，2021年12月底调区扩容后辖区总面积119平方公里，常住人口约25万。

截至2021年6月，国家级经济技术开发区有230个。萍乡经开区GDP已连续5年稳居全国百强经开区行列，2022年全国排名第62位。

和全国其他经开区一样，萍乡经开区也是市政府的派出机关，为功能区而非行政区。“设置之初，经开区的职能单一，主要是经济发展任务，因此上级部门给经开区核定的编制数不多。”萍乡经开区党工委党群部部长朱敏告诉南方周末记者。

萍乡经开区提供给南方周末记者的材料显示，经开区设置之初并未划定具体区域范围，1995年升为省级开发区后，萍乡市政府决定将6个行政村划作直接开发范围，开发面积10平方公里。

“按照这样的面积和人口，核定的经开区编制数量能基本满足工作需要。”朱敏说，但在发展过程中，萍乡经开区的面积逐渐扩大，而且伴随产业聚集、萍乡市老城区人口纾解等因素，导致经开区人口剧增。

按萍乡市官方发布的数据，经开区常住人口从2011年的11万人增长至2021年的25万人。同年，萍乡市下辖的芦溪县常住人口为26万人，莲花县常住人口为21万人。这意味着，经开区管理的人口与萍乡市的普通县城相当。在经济规模上，萍乡经开区2022年新年贺词显示，2021年前三季度经开区完成地区生产总值223.159亿元，总量列萍乡市第1位。

管理25万人口的萍乡经开区有多少编制？朱敏介绍，2022年，上级编制部门对经开区管委会编制进行了重新核定，现有参公编102名，事业编138名，合计编制240名。而南方周末记者从权威渠道了解到，周边地市某区公务员编制有700多名，事业编有1000多名。

为应对随着人口和区域面积不断增加而增加的社会管理职能，萍乡经开区开始自设机构。

南方周末记者了解到，萍乡经开区自设机构基本分为两种情况：人口增长产生社会管理需求，必须自设机构提供公共服务；市级职能部门出于工作对接需要，要求经开区设立相应机构以进行工作对接。

例如，萍乡经开区自设5个社会工作管理局，每个局管理几个行政村，实际上履行的是乡镇政府或城市街道办职能；经开区的城管局、园林管理局的设立，则是因为萍乡市城管局、园林管理局要求经开区也设立管理机构，便于城管、园林工作在萍乡全市统一规划和开展工作。

还有一些自设机构是经开区为统筹条线工作而设置的。经开区公安机关是萍乡市公安局设立的开发区分局，检察职能由萍乡市检察院设立的驻开发区检察室履行，审判机构由安源区法院托管，设立了开发区法庭。为了统筹公检法和信访、巡访、综治工作，经开区又自设了政法委。

经过31年开发建设，萍乡经开区已成为一个高度产城融合的功能区，经开区管委会的职能从单一转向综合，事实上在履行类似区县政府的职能。南方周末记者采访期间，经开区一些干部分析，以现有编制和人员数，经开区要履行好所有管理职能有点像“小马拉大车”。

“锁死入口，畅通出口”

自设机构、自聘干部过多虽然有实际工作的需要，但也是机构人事管理不够规范造成的，机构、干部过多也产生了很多不良后果。

“在干部队伍建设上，上级组织部门不认可经开区自聘干部，对干部成长造成了不利影响，这客观上是不利于干部的培养的。”喻志峰解释。

2021年，萍乡市委、市政府大力推进萍乡经开区人事制度改革，市委组织部、市委编办、市发改委等部门牵头组织外出学习其他地区经开区人事改革的经验。到2022年，人事改革推进的力度明显加大。

2021年第11期《中国机构改革与管理》杂志刊发了萍乡市委编办的署名文章《萍乡推动编外人员规范化管理》。文章总结萍乡市对于编外聘用人员进行清理的工作经验，总体原则是把编外聘用人员和在编人员统一纳入总量管理，机构编制部门根据部门的职能和编制情况核定编外聘用人员员额，对超出核定员额的编外聘用人员坚决清理，对员额内的编外聘用人员规范化管理。

文章还总结了使用编外人员的方向，对行政审批、行政执法、档案管理、政工人事、信访以及涉密等岗位禁止使用编外聘用人员；坚持“管事不聘人”的原则，用人单位的物业管理、安保、绿化养护、食堂服务、信息网络服务、公共建筑设施和设备维护等工作，除中小学、幼儿园食堂外，一律不得使用编外聘用人员，全部采取市场服务外包、政府购买服务的方式予以解决。

事实上，经开区此次清理编外聘用人员也在上述原则框定的范围内进行。

2023年4月人事制度改革后，经开区根据萍乡市委、市政府批复的人事制度改革方案实行了员额总控。在这个基础上，经开区进一步规定，按照员额总控的要求，未来不再新增编外人员，只在编制限额内招录人员。

“锁死编外人员进入经开区的入口，同时强化对现有人员的考核管理，推行末位淘汰制，畅通出口。”朱敏说。

绝不是简单的“扫地出门”

在解聘自聘干部时，经开区主要担心的是引起解聘对象的过度反应。

撤并19个自设机构后，重新调整工作归口，将撤并掉的机构职能分别并入经开区党政办公室、经济发展局、社会发展局等8个内设机构和园区企业服务中心、社会治理中心等8个事业单位。

此外，萍乡经开区打破身份界限，对在编人员和编外人员统一实行“主办制管理”，不区分是否在编，只看岗位，主办共分为12级，每个级别对应不同的薪酬。主办有晋级机制也有降级机制，并且设置了每年5%的考核不合格率，明确连续两年考核不合格的直接予以淘汰，实现主办级别能上能下，薪酬绩效能升能降。

在朱敏看来，萍乡经开区逐步消化编外人员绝不是简单的“扫地出门”，而是通过主办制让留下来的编内编外人员在同一个赛道竞争，“不管是体制内的还是体制外的，都要给这些年轻人留机会”。

南方周末记者采访期间，经开区正在进行一项调研，主题是探索干部队伍激励的新机制，通过竞岗、转岗、待岗、降岗、解聘等方式，构建具有竞争性的选拔机制。南方周末记者向经开区几位主办求证，他们表示在机构改革之后，工作节奏更快、工作强度更高、工作压力更大。2023年国庆假期后，不少主办连续工作至今，周末基本也只能休息半天。

而另一个原因是，机构撤并、清退人员后，原有机构的社会管理职能并未完全剥离，各项职能被划分至新成立的事业单位中，因此工作总量并未减少。

不过，随着下一轮改革的到来，全国的经济技术开发区或许将迎来一次职能上的“瘦身”。

2022年3月发布的《安徽省“十四五”开发区高质量发展规划》，有专门章节论述开发区体制机制改革，重点提到合理划分开发区管理机构、属地政府、开发运营公司实权。

2023年7月，《河南省开发区高质量发展促进条例(草案)》提请河南省人大常委会第一次审议，草案明确管委会主要承担政策制定、发展规划、行政审批、招商引资、企业服务等行政管理职能，未提及社会管理职能。

两地的表述都释放出一个信号：省级层面对开发区的职能定位也许仍然是经济发展。那么，在各地开发区发展过程中逐渐增加的社会管理职能如何处理？

南方周末记者了解到，国家层面针对全国开发区下一轮体制机制改革的总体规划中，理顺开发区与行政区的关系，逐渐剥离社会事务管理职能是趋势之一。